ZAC multi-sites : le Conseil constitutionnel protège les expropriés

C’est une décision technique mais cruciale pour le droit de la propriété et le droit de l’urbanisme que le Conseil constitutionnel a rendue ce vendredi 19 juin 2026.

Saisis d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC), les Sages de la rue de Montpensier ont déclaré la seconde phrase du 2° de l’article L. 322-3 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique conforme à la Constitution, mais sous une réserve d’interprétation stricte qui vient protéger les propriétaires face aux subtilités des zones d’aménagement concerté (ZAC) « multi-sites ».

Le litige : le piège de la ZAC « multi-sites »

L’affaire trouve son origine dans un litige opposant un propriétaire à une société publique locale d’aménagement. Lors d’une procédure d’expropriation, la valeur de l’indemnisation dépend de la qualification du terrain : s’il est considéré comme « terrain à bâtir », sa valeur marchande est nettement supérieure.

Pour obtenir cette qualification, la loi impose que le terrain soit desservi par des réseaux suffisants (eau, électricité, assainissement, voies d’accès). Le texte contesté précise que, dans les zones d’aménagement d’ensemble, la dimension de ces réseaux doit s’apprécier au regard de l’ensemble de la zone.

Le problème

Dans le cas d’une ZAC multi-sites, les parcelles peuvent être éclatées sur plusieurs secteurs géographiquement éloignés et non contigus. Les requérants dénonçaient une dérive jurisprudentielle : l’autorité expropriante pouvait refuser la qualification de « terrain à bâtir » à une parcelle pourtant parfaitement desservie, au seul motif qu’un autre site de la ZAC, situé à des kilomètres de là, manquait de réseaux. Une astuce technique permettant de faire chuter artificiellement le montant de l’indemnisation, au mépris du droit de propriété.

L’arbitrage des Sages : concilier intérêt général et juste indemnisation

Dans sa décision n° 2026-1206 QPC de ce 19 juin 2026, le Conseil constitutionnel commence par valider l’objectif du législateur. Permettre l’aménagement du territoire sans que le prix du foncier ne s’envole de manière injustifiée répond bien à un motif d’intérêt général.

Cependant, les Sages rappellent avec force les exigences de l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 : l’indemnisation d’une personne expropriée doit être juste et préalable, couvrant l’intégralité du préjudice direct.

La réserve d’interprétation (§ 15)

Pour éviter qu’une application aveugle de la loi ne lèse les propriétaires, le Conseil constitutionnel impose une distinction pragmatique et géographique :

• Réseaux mutualisés : L’évaluation de la capacité des réseaux s’apprécie sur l’ensemble de la ZAC uniquement si les différents sites dépendent d’une capacité commune ou ont vocation à partager les mêmes infrastructures.

• Sites indépendants : Si les secteurs de la ZAC sont isolés et ne partagent rien sur le plan technique, la dimension des réseaux doit s’apprécier au cas par cas, au regard de chaque site.

Ce qu’il faut retenir (§ 15) : « […] Les dispositions contestées doivent être interprétées comme imposant à l’autorité expropriante, sous le contrôle du juge, d’apprécier la dimension des réseaux desservant une zone d’aménagement concerté multi-sites au regard de l’ensemble de la zone dans le seul cas où les différents sites […] dépendent d’une capacité commune. Dans le cas contraire, la dimension des réseaux doit être appréciée au regard de chaque site… »

La charge de la preuve pèse sur l’expropriant

Pour enfoncer le clou, le Conseil constitutionnel rappelle que, selon la jurisprudence de la Cour de cassation, c’est à l’expropriant (la collectivité ou l’aménageur) de rapporter la preuve que les réseaux sont insuffisants à l’échelle de la zone. Le propriétaire n’a pas à subir une présomption d’inconstructibilité.

Par cette décision de conformité sous réserve, le Conseil constitutionnel maintient les outils d’aménagement des collectivités territoriales tout en dressant un garde-fou indispensable. Les aménageurs publics ne pourront plus utiliser l’argument du « multi-sites » pour dévaluer artificiellement les terrains des particuliers.

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Référence : Conseil constitutionnel ; Décision n° 2026-1206 QPC du 19 juin 2026 [J.O. du 20 juin].

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